Refúgio no mundo

Fonte: UNHCR - (FICSS) 2012

Dados Atuais

Segundo dados do ACNUR, no final de 2012, havia 45,2 milhões de pessoas deslocadas à força em todo o mundo, dos quais 15,4 milhões eram refugiados (10,5 milhões sob o mandato do ACNUR e 4,9 milhões de refugiados palestinos registrados com UNRWA), 937 mil solicitantes de refúgio e 28,8 milhões deslocados internos. Durante 2012, média de 23 mil pessoas por dia foram obrigadas a abandonar suas casas e procurar refúgio em outro lugar.

Sob o mandato do ACNUR, encontravam-se 35,8 milhões de pessoas, o segundo maior número registrado pela agência desde 1993. Do total, 48% eram mulheres e 52% eram homens. Menores de 18 anos de idade compunham 46% da população refugiada. Das solicitações de refúgio, 4% foram realizadas por crianças desacompanhadas em 72 países, a maioria no continente europeu.

Mais da metade dos refugiados ao redor do mundo são oriundos de cinco países: Afeganistão, Somália, Iraque, Síria e Sudão. Já os principais países acolhedores de refugiados são: Paquistão, Irã, Alemanha e Quênia.

Em 2012, 526 mil refugiados se repatriaram voluntariamente, a maioria composta por afegãos, iraquianos e costa marfinenses.

Histórico

Há referências à prática de acolhimento e proteção do estrangeiro que está fugindo de uma perseguição em textos escritos há 3.500 anos, durante o florescimento dos antigos grandes impérios do Oriente Médio, como Hitita, Babilônico, Assírio e Egípcio Antigo. Durante a Antiguidade Grega e Romana e a Idade Média, o acolhimento das vítimas de migração forçada ganhou contornos religiosos, sendo o asilo concedido a criminosos comuns sujeitos ao processo de arrependimento perante a divindade em templos, onde o respeito e o temor aos locais sagrados e aos deuses protegiam as pessoas da violência de perseguidores, governos e exércitos que ali eram proibidos de entrar. A origem etimológica da palavra já conta a sua história: “asilo” vem do termo grego “ásilon” e do termo latim “asylum”, significando lugar inviolável, templo, local de proteção e refúgio.

Com as revoluções liberais e a emergência do Direito Internacional da sociedade interestatal, o asilo passou a ser concedido aos perseguidos políticos, e não mais aos criminosos comuns. Porém, até o século XX, o Direito Internacional não possuía instituições ou regras específicas para o refúgio. Aqueles que buscavam proteção em outro país dependiam da generosidade das leis nacionais referentes à concessão de asilo.

Os violentos conflitos e tumultos políticos entre 1919 e 1939, em especial o fim da Primeira Guerra Mundial, a Guerra Civil Russa e a ruína do Império Otomano, e o estabelecimento da Liga das Nações em 1919, concentraram os esforços necessários para a criação de uma definição jurídica e internacional para o refúgio. A Liga das Nações foi responsável por estabelecer os moldes da ação internacional que conduziram à adoção de um conjunto de acordos internacionais, nos quais os refugiados eram classificados por categorias conforme a sua nacionalidade, o território que haviam deixado e a ausência de proteção diplomática por parte do seu país de origem.

Do período entre guerras, dois dos mais importantes pioneiros da ação a favor dos refugiados foram os primeiros Altos Comissários designados pela Liga das Nações: Fridtjof Nansen & James McDonald.

Formalmente, os esforços internacionais de assistência aos refugiados iniciaram-se em 1921, quando o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) organizou conferência internacional para discutir o caso dos refugiados russos (mais de um milhão de pessoas encontravam-se deslocadas devido à Guerra Civil Russa de 1918 a 1921 e à fome de 1921).  O CICV apelou ao Conselho da Liga das Nações para se responsabilizar por um Alto Comissariado para os Refugiados Russos e designar respectivo Alto Comissário, posto assumido por Fridtjof Nansen. Com prazo de funcionamento de 10 anos, o Alto Comissariado foi incumbido de definir a situação jurídica dos refugiados, organizar sua repatriação ou reassentamento para os países que aceitassem recebê-los, providenciar trabalho e prestar socorro e assistência consonante às sociedades filantrópicas.

Em 1922, como muitos refugiados de origem russa haviam sido desnacionalizados e se encontravam apátridas e indocumentados, o “Ajuste Relativo à Expedição de Certificados de Identidade para os Refugiados Russos”, mais conhecido como “Passaporte Nansen”, lhes devolveu personalidade jurídica, sendo o primeiro documento internacional de identidade destinado a refugiados. Porém, o Ajuste de 1922 ainda não definia o conceito de refugiado e não permitia aos portadores do Passaporte Nansen o retorno incondicional ao país que o expedira.

Em 1924, o “Plano Relativo à Expedição dos Certificados de Identidade para os Refugiados Armênios” estendeu a este grupo o direito de usufruir do Passaporte Nansen e de ser objeto da proteção jurídica da qual os russos já se beneficiavam. Entretanto, somente em 1926, através do “Ajuste Relativo à Expedição de Certificados de Identidade para os Refugiados Russos e Armênios”, definiu-se o que se deveria entender por refugiados russos e armênios. Instrumentos mais elaborados sobre o assunto foram redigidos em 1928, durante a “Conferência Intergovernamental Relativa aos Refugiados Russos e Armênios”. Foram eles: “Ajuste Relativo ao Estatuto Jurídico dos Refugiados Russos e Armênios”, primeira tentativa de se formular, em termos jurídicos e na forma de um instrumento internacional, um estatuto legal para os refugiados; “Ajuste Relativo à Extensão a outras categorias de Refugiados de Certas Medidas Tomadas em Favor dos Refugiados Russos e Armênios”, para abranger refugiados turcos, assírios, assírios caldeus e assimilados, que passaram, então, a ser considerados como “Refugiados Nansen”; e o “Acordo Relativo às Funções dos Representantes do Alto Comissariado para Refugiados da Liga das Nações”. Apesar de não ter força jurídica vinculante, o ajuste sobre os refugiados russos e armênios de 1928 foi a primeira tentativa de se formular, em termos jurídicos e na forma de instrumento internacional, um estatuto legal para os refugiados.

A Convenção de 1933, relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados e ratificada apenas por oito Estados, foi o primeiro instrumento internacional a referir o princípio de que os refugiados não deveriam ser forçados a regressar ao seu país de origem. Outro instrumento internacional relevante foi a Convenção de 1938, concernente ao Estatuto dos Refugiados provenientes da Alemanha. Também em 1938 foi criado com sede em Londres o Comitê Intergovernamental para os Refugiados, a fim de efetuar reassentamentos.

A Segunda Guerra Mundial (01.09.1939 – 02.09.1945) e o período imediato do pós-guerra originaram os maiores deslocamentos populacionais forçados da história moderna. Calcula-se que, em maio de 1945, mais de 40 milhões de pessoas encontravam-se deslocadas na Europa. Nos meses que se seguiram, havia também cerca de 13 milhões de pessoas de origem alemã (Volksdeutsche) que foram expulsas da União Soviética, da Polônia, da Checoslováquia e de outros países da Europa Oriental, além de 11,3 milhões de trabalhadores forçados e pessoas deslocadas que os Aliados encontraram nos territórios do antigo Reich.

Houve também a evasão de mais de um milhão de russos, ucranianos, bielorrussos, polacos, estonianos, letões, lituanos, entre outras nacionalidades, do domínio comunista e totalitário de Josef Stalin (1922 – 1953), o qual empreendera transferências populacionais, muitas forçadas, na URSS antes, durante e depois da 2ª GM. Na Península Balcânica eclodiu a Guerra Civil da Grécia (1946 – 1949), e surgiram outros conflitos no sudeste da Europa, gerando milhares de refugiados.

Tais movimentações de pessoas através do continente europeu devastado pela guerra preocupavam as potências aliadas e, em 1943, foi criada a Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento (ANUAR), a qual foi substituída, em 1947, pela Organização Internacional para os Refugiados (OIR), ambas antecessoras diretas do ACNUR.

Também em 1943 realizou-se a Conferência de Bermudas entre EUA e Reino Unido, a qual ampliou a proteção internacional ao definir refugiado como “todas as pessoas de qualquer procedência que, como resultado de acontecimentos na Europa, tiveram que abandonar seus países de residência por terem em perigo suas vidas ou liberdade, devido a sua raça, religião ou crenças políticas”. Este dispositivo era o embrião da futura definição de refúgio prevista na Convenção de Genebra de 1951.

No contexto de pós-guerra e de consolidação da Organização das Nações Unidas, aprovou-se, em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), cujo Artigo XIV assegura o direito do indivíduo de procurar e se beneficiar de asilo em outros países, caso seja vítima de perseguição. A comissão que elaborou e aprovou a DUDH foi presidida por Anna Eleanor Roosevelt, posteriormente homenageada com o primeiro Prêmio Nansen.

No final dos anos 40 e início da década de 1950, assistiu-se ao endurecimento da Guerra Fria, à construção do Muro de Berlim, à formação de dois Estados alemães, à explosão da primeira bomba atômica soviética, à criação da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), à vitória de Mao Tsé-Tung na China e ao início da Guerra da Coreia. Tais acontecimentos deixaram evidente que a questão dos refugiados não era um fenômeno temporário do pós-guerra, havendo também ainda 400 mil pessoas deslocadas na Europa no final de 1951. Porém as tensões ideológicas da Guerra Fria impregnavam as negociações interestatais sobre a formação de um novo órgão da ONU para refugiados que substituísse a OIR, cujo prazo de funcionamento encerrava-se oficialmente em fevereiro de 1952. O bloco soviético boicotou muitas das negociações, havendo também enormes divergências entre as potências ocidentais. Os EUA financiavam cerca de dois terços dos fundos da OIR, cujo custo de funcionamento era superior ao orçamento operacional global da ONU. Pleiteavam, então, a criação de um organismo temporário, com pouco financiamento e de objetivos limitados, desejando que fosse negado ao novo órgão um desempenho em operações de emergência, privando-o da assistência da Assembleia Geral e negando-lhe o direito de angariar contribuições voluntárias. Já os países da Europa Ocidental eram favoráveis a uma agência de refugiados forte, permanente e polivalente, com Alto Comissário independente e com capacidade de angariar fundos e de redistribuí-los a favor dos refugiados.

Em dezembro de 1949, a Assembleia Geral da ONU decidiu, por 36 votos a favor, 5 contra e 11 abstenções, criar o Alto Comissariado para os Refugiados (ACNUR), que iniciou suas atividades em 1º de janeiro de 1951, com prazo inicial de três anos.

O Estatuto do ACNUR, adotado pela Assembleia Geral em 14 de dezembro de 1950, refletiu as divergências que precederam a criação da agência: suas limitações em termos funcionais e de autoridade decorreram principalmente do anseio dos EUA e dos aliados ocidentais em estabelecer uma organização internacional de refugiados que não constituísse qualquer ameaça a soberania nacional das potências ocidentais ou que lhes impingisse novos encargos financeiros. No caso dos EUA, o Congresso também havia vetado a atribuição de fundos norte-americanos a qualquer organização internacional que operasse no bloco soviético.

As funções primárias do ACNUR foram estabelecidas em duas vertentes: proporcionar proteção internacional aos refugiados; procurar soluções permanentes para o problema dos refugiados, colaborando com os governos para o repatriamento voluntário ou a integração local. Embora tenha sido garantido à agência o direito de angariar contribuições voluntárias, os EUA conseguiram com que estas ficassem sujeitas à aprovação prévia da Assembleia Geral, tornando o ACNUR dependente de um reduzido orçamento administrativo do órgão e de um pequeno fundo de emergência.

Dependente de contribuições voluntárias, principalmente dos Estados, e não dispondo de recursos extras para implementar um programa de repatriamento, como o desenvolvido pela ANUAR, o orçamento anual do ACNUR de cerca de 300 mil dólares era escasso ao ponto de seu primeiro Alto Comissário Gerrit Jan van Heuven Goedhart afirmar que  corria-se o risco do trabalho de seu comissariado restringir-se a “administrar o sofrimento” dos refugiados. Até que em 1954 foi criado o Fundo das Nações Unidas para os Refugiados (UNREF), a fim de custear os projetos em países como Áustria, República Federal da Alemanha, Grécia e Itália, com contribuição financeira dos EUA. A rígida oposição inicial da URSS com o ACNUR também começou a mudar em meados dos anos 50, facilitando a admissão às Nações Unidas de vários países em desenvolvimento, os quais reconheciam a potencial utilidade do ACNUR para os seus próprios problemas com refugiados.

Simultaneamente à criação do ACNUR, em dezembro de 1949 e por iniciativa dos EUA, a Assembleia Geral da ONU também decidiu criar a Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Próximo Oriente (UNRWA). Porém, quando a agência foi criada, os Estados árabes insistiram para que os refugiados palestinos que recebiam assistência da UNRWA fossem excluídos do mandato do ACNUR e da Convenção de 1951 (relativa ao Estatuto dos Refugiados), pois temiam que a definição de refugiado individual enfraquecesse a posição dos palestinos e que o caráter apolítico previsto para o ACNUR não fosse compatível com a natureza altamente politizada da questão palestina. Assim, tanto o Estatuto do ACNUR de 1950, como a Convenção de Refugiados de 1951 excluem as pessoas que se beneficiam da proteção ou assistência de outro organismo ou instituição das Nações Unidas.

Como o problema dos refugiados não tinha sido resolvido após o término da 2ª GM, sentia-se a necessidade de um novo instrumento internacional que definisse a condição jurídica dos refugiados. Assim, as negociações que envolveram a criação do ACNUR ocorreram paralelamente às que envolveram a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados, adotada em 28 de julho de 1951. Ao invés de formular acordos ad hoc para situações específicas dos refugiados como ocorrera anteriormente, optou-se por um instrumento jurídico único contendo a definição geral das pessoas que deveriam ser consideradas como refugiados. Porém, durante o processo de elaboração da Convenção, o termo “refugiado” provocou controvérsia, pois os Estados buscaram restringir a definição ao que estavam dispostos a assumir como obrigações legais. Concordaram, enfim, com uma definição geral do termo “refugiado”, aplicável universalmente, centrada no conceito do temor fundado de perseguição.       A Convenção de 1951 também considerou em seu artigo I A (1) os refugiados estatutários, isto é, as pessoas consideradas refugiadas em decorrência dos instrumentos internacionais anteriores a 1951.

A Convenção de 1951, “Carta Magna” dos refugiados, enunciou os direitos e os deveres dos refugiados, assim como as obrigações dos Estados, estipulando padrões internacionais de tratamento. Estabeleceu também os princípios que promovem e salvaguardam os direitos dos refugiados, em matéria de emprego, educação, residência, liberdade de circulação, acesso aos tribunais, naturalização e segurança contra o regresso a um país onde possam ser vítimas de perseguição (princípio do non-refoulement). Porém, a Convenção apresentava limitação temporal e geográfica: não era aplicável a pessoas que se tornaram refugiadas em razão de acontecimentos após 1º de janeiro de 1951 e os Estados, ao tornarem-se partes da Convenção, tinham a possibilidade de fazer uma declaração que limitava as suas obrigações aos refugiados europeus.

Também em 1951 foi fundado o Comitê Intergovernamental Provisório para Movimentos Migratórios da Europa (PICMME), para apoiar a movimentação de imigrantes e refugiados da Europa com destino aos países ultramarinos de imigração, tornando-se posteriormente a Organização Internacional para as Migrações (OIM).

A crise na Hungria em 1956 foi a primeira grande emergência em que o ACNUR esteve envolvido e trouxe à tona o problema dos menores desacompanhados: quando as crianças refugiadas fogem por sua conta, ou se separam das famílias durante a fuga, tornam-se altamente vulneráveis e também são abrangidas pelo mandato da agência.

A Resolução da Assembleia Geral reconheceu o problema dos refugiados como questão global e estabeleceu o Comitê Executivo do Alto Comissariado (ExCom), apontando também para a criação de um fundo de emergência e consagrando o reconhecimento do papel permanente do ACNUR, depois consolidado pelo Ano Mundial do Refugiado, em 1959/60.

As guerras de independência dos países africanos originaram crises de refugiados e ampliaram a atuação do ACNUR durante a década de 1960. Refletindo a percepção da comunidade internacional quanto ao caráter global do problema dos refugiados, foi elaborado um novo Protocolo em 1967, estendendo o âmbito da Convenção de 1951 ao remover a limitação temporal de “acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951”.

Em 1969, a Organização da Unidade Africana (OUA – hoje União Africana), com a participação do ACNUR, elaborou a sua própria convenção regional relativa aos refugiados. Em vigor desde 1974, estabeleceu a chamada definição ampla de refugiado, ao considerar refugiado aquele que, em virtude de um cenário de graves violações de direitos humanos, foi obrigado a deixar sua residência habitual para buscar refúgio em outro Estado.

No contexto da crise de refugiados indochineses, 65 nações participaram da Conferência de Genebra de 1979 sobre refugiados e pessoas deslocadas no Sudeste Asiático. O encontro sancionou os conceitos de “primeiro asilo” (asilo temporário seguido de reinstalação num país terceiro) e de non refoulement.

Em 1984, a definição ampliada da OUA foi acolhida também pela Declaração de Cartagena, ao contemplar como refugiados as pessoas que fugiram dos seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade foram ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.

Em 2004, vinte países latino-americanos, incluindo o Brasil, assinaram, na Cidade do México, a Declaração e o Plano de Ação do México, a fim de fortalecer a proteção dos refugiados através da busca de soluções duradouras, destacando a importância da cooperação e da solidariedade internacionais e da divisão de responsabilidades entre os países da América Latina. Atualmente, o instituto do refúgio encontra-se consolidado, com regras e princípios próprios, ancorados em tratados e documentos internacionais com os quais os Estados nações se comprometem.

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